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法国养老金制度改革:福利社会走到尽头?

2019-12-06 11:35:09 分类:养老险    

  开栏语:本栏目聚焦当前国际金融、保险业发展的热点与前沿问题,通过深入观察与探讨,启发读者对国内相关问题的思考,提升认知的广度、 思考的深度,以期能带给你一双观察问题的“国际慧眼”!

  【实习记者 许予朋】

  2018年10月,法国总统马克龙如约兑现总统竞选时的承诺,组织推出《法国养老金制度改革纲领》(以下简称纲领)。2019年7月18日,法国政府正式发布新养老金制度立法草案准备文件。在此期间,社会对养老金制度改革的争论一直未停止。法国是高福利国家,新制度在保留对弱势群体、低薪人员的特殊待遇的同时,进一步提出延长在职人员的工作时间,鼓励人们留在工作岗位上,来减轻老龄化造成的财政负担。

  缓慢的变革

  1945—1975年是法国经济发展的“黄金三十年”。由于经济迅速发展,劳动人口远多于退休人口,法国于1946年正式建立了以劳动人口供养退休人口为融资方式的养老金制度。

  法国养老金制度形态较为复杂,有覆盖私营工商业部门薪金雇员的“总制度”,覆盖农业人口的“农业制度”,覆盖农业领域以外个体从业者的“非薪金雇员非农业人员制度”,及主要覆盖法国国营铁路公司、巴黎独立运输公司等公有部门薪金雇员的“特殊制度”。尽管总制度覆盖了约三分之二的退休人口,不同的制度在福利待遇上却存在着明显差距,特别是“特殊制度”所覆盖的退休者,往往享有缴费年限少、退休年龄低、待遇水平高等福利“特权”。

  随着经济的衰退,人口老龄化现象不断加重,法国养老金制度逐渐出现赤字。内忧之下,法国政府还一直承受着来自欧盟的压力:法国财政赤字占国内生产总值的比重长期超出欧元区所规定的3%的水平,是赤字最高的国家之一,不断受到欧盟的点名批评。经济压力成为了法国退休制度改革的重要推手。

  从上世纪90年代起,几乎每一任政府都致力于退休制度改革。1993年至2008年,伴随着声势浩大的罢工与游行、工会组织的强势干预,法国政府终于以制度的形式将提高缴费年限正式确立。变革中,政府也做出了极大的妥协:几大特殊制度下的从业者依然保留着譬如提前退休、养老金按照最后六个月收入水平计算等特权,并且还换取到加薪等额外收益。

  2010年,时任总统萨科奇将全体国民的退休年龄从60岁逐步延长至62岁,将可领取全部养老金的退休年龄从65岁提高至67岁,引起人民群众强烈的不满。继任奥朗德采取类似的改革思路,规定从2020年起至2035年,逐步将缴费年限延长至43年,同时逐步提高基本养老保险的缴费率。两任总统所付出的代价是相继收获了法国第五共和国历史上最低的民意支持率,纷纷在一个任期后便匆匆下台。

  纵观法国养老金制度改革的历史不难发现,法国社会强大的工会势力、盘根错节的利益关系已成为牵制改革的主要阻力。法国政体的局限性——绝对民主化政体与五年一期的任期制——也使得本需长期打磨的养老金制度改革时时中断,条款变得更加复杂。

  新制度的关键词

  从2018年到2019年,外部压力与内部阻力形成的拮抗力依旧是马克龙政府改革所面临的压力。法国养老金指导委员会2018年年报显示,在不采取任何措施的情况下,到2022年,养老金赤字将占国内生产总值的0.4%,即100亿欧元。在此情况下,本届退休制度改革高级专员让-保尔·德勒沃伊在改革纲领中明确提出了新制度的三个关键词:公正、简洁、明了。

  “公正”体现在用一项通行于各行各业的“总制度”取代现行的42项制度。无论是私营企业员工、国营企业员工、农民、个体从业者还是自由职业者在缴费期限与退休年龄上都将遵从同样的原则。这项改革意味着养老体系中的“特权阶级”将彻底不复存在。

  “简洁”体现在养老金的计算流程上。法国养老金制度由法定基本养老金计划与强制性的补充养老金计划(ARRCO)或管理人员补充养老金计划(AGIRC)两部分组成。基本养老金由雇主负责缴纳,雇员自行缴纳补充养老金,缴费将换算为“点数”记入到独立的点数账户中。雇员退休时,会依据缴费和视同缴费而获得的点数乘以点值得到每年的标准养老金。

  此次改革将取消以往私营企业雇员只有收入黄金期25年参与点数缴费、国有企业员工在退休前六个月参与点数缴费的方式,让每一位雇员在每一个工作日获得的薪水都参与到养老计划之中。无论是雇主还是雇员,无论处在工作黄金期还是在做兼职的学生时代,劳动者每缴纳1欧元都将获得相同的点数。

  “明了”体现在针对弱势群体的特殊待遇。新制度规定每一对父母从生第一胎开始,将多获得5%的点数,这些点数将自动计入母亲的点数账户。对于丧偶家庭,遗属将获得两人实际养老金之和的70%以维持正常水准的生活。新的养老金制度还承诺低收入退休人群的养老金不会低于最低工资水平(SMIC)的85%,不同于现行的81%。这一项新规对于农民、手工业者、小商人及兼职人员无疑是一个好消息。

  新制度中唯一被“模糊化”处理的是退休年龄。名义上,马克龙信守竞选总统时的承诺,规定法定退休年龄依旧为62岁。但员工只有工作到64岁以后,才能领取全额养老金。根据改革纲领给出的数据,2018年法国人的平均退休年龄已达63.8岁,但在此项上的措辞闪烁似乎依旧触碰到了许多法国人的底线。

  改革引发的思考

  本次法国养老金制度改革的最大创举,在于真正实现了各个行业间的养老金平等。

  法国养老金制度零散形态的背后,其实是以不同工会为代表的利益集团的纷争。政府难以成功协调各种反对力量,改革只能循序渐进,从工会参会率最低、福利特权最少的私有部门制度入手,不断把特殊制度下的公务员、国营铁路公司等成员孤立出来,最终只剩下几个极为顽固而支持者越来越少的制度,从而大大减小了改革的阻力。此次马克龙政府的改革之所以敢于化零为整,也得益于往次改革打开的缺口。

  然而政府在延长工作年限上的谨慎与民众的反应也让人重新思考:现代养老金制度是否需要更深刻的变革?

  最初,法国养老金制度是建立在所谓“团结一致(Solidarité)”原则基础上的,即在一个公民社会里,年富力强的劳动者往往能够获得更多工作机会与资源,在道德上,也应当承担起更多的社会福利责任。然而随着社会老龄化的加速,“团结一致”原则对个体造成了更加直接的经济压力。“二战结束后的那几年,法国社会是4个劳动力养一个退休人员;然而截至现在,已经变成1.7个劳动力养一个退休人员!”法国企业联盟主席乔佛利·胡·德贝约(Geoffroy Roux de Bezieux)代表了改革反对派的声音。

  此次养老金制度改革的另一大亮点,就在于在坚持“团结一致”原则的基础上,重视起“个人为个人负责”的机制,具体表现为支持养老金产品的发展。法国人身险(assurance-vie)有近170亿欧元的市场份额,其中养老金产品(épargne retraite)只有20亿欧元市场份额,开发潜力巨大。2019年4月新出台的“推动企业增长与转型行动计划”法案(La Loi Pacte)明确规定,将用三种更为简化、标准更为统一、可转移性更强的新型养老金产品代替由保险公司、银行、金融机构分别推出的多种互不兼容的养老金产品。通过各大保险公司,新的产品将于今年十月推出,长期储蓄与未雨绸缪有望成为更多法国人的新选择。

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